В конце июля стали известны итоги выборов акимов нижнего уровня: городов районного значения, сёл, поселков, сельских округов.
Эта инициатива была озвучена президентом в Послании народу Казахстана от 1 сентября 2020 года. Тогда глава государства подписал поправки в законы РК «О выборах», «О местном государственном управлении и самоуправлении», «О политических партиях», «О государственной службе», которые вводят первые прямые выборы с участием 836 сельских акимов. Остальные выборы будут проходить в течение последующих четырех лет, по мере истечения сроков действующих глав сёл и сельских округов. В общей сложности, избираемыми станут 2 345 сельских акимов.
Ожидалось, что «реформа» будет прорывом на пути к демократизации, повысит участие граждан в процессе принятия решений и положительно скажется на развитии местного самоуправления.
О том, что получилось на самом деле мы поговорили с Димашем Альжановым. Он — политический консультант, международный наблюдатель, работающий с Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ.
Выборность местных исполнительных органов необходима для того, чтобы представлять интересы местного населения и помогать лучше реализовывать их на уровне акимата, села, города, поселка. Чтобы это система хорошо работала, должна быть взаимосвязь органов управления, органов власти — маслихатов, акиматов, — непосредственно с населением.
Что мы видим: формально выборы проводятся, но сами акимы не являются независимыми избранными политическими должностными лицами. В нашей системе управления они находятся в постоянной политической зависимости от вышестоящего районного акима и от партийного руководства. К примеру, если вы состоите в политической партии, то, потеряв членство, вы автоматически теряете свой мандат избранного акима. Это одна проблема. Вторая — отсутствие политической фискальной и административной децентрализации.
Эти важные параметры не позволяют местным органам функционировать, в первую очередь, ориентируясь на потребности местного населения и бизнеса. Если местные органы финансово и политически связаны с центральными властями, то они не будут самостоятельными. Соответственно, даже если они являются формально избираемыми, они не могут в полной мере осуществлять свою деятельность, ориентируясь на потребности местного населения.
Раньше акимов выбирали опосредованно, через маслихат района, сейчас это формально прямые выборы. Их наличие не говорит, что механизм выборов работают.
Конечно, с поправки появилась прямая выборность сельских акимов и графа «против всех», снизился порог прохождения в парламент и маслихаты до 5%. Однако, ключевые звенья избирательной системы, с помощью которых власть обеспечивает полный контроль над избирательными комиссиями, регистрацией кандидатов и определением результатов голосования, остались без изменений.
Рекомендации Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ и требования гражданского общества, в части обеспечения политической конкуренции и прозрачности избирательного процесса, властями Казахстана не были учтены.
В итоге, закон принципиально не изменился, но дополнился нормами, которые позволяют правительству без риска потери власти проводить выборы сельских акимов.
На мой взгляд, прошедшие выборы ограничивали доступ независимых (несистемных) кандидатов к выборам. Для участия в выборах кандидат в акимы должен быть не моложе 25 лет, собрать 1% подписей от общего числа избирателей своего округа (в случае самовыдвижения), предоставить справку о задекларированных доходах (включая супруга/супругу), соответствовать критериям государственного служащего (образование, стаж работы, отсутствие судимости за коррупцию) и пройти специальную проверку со стороны Комитета национальной безопасности.
Возрастные ограничения для избрания на отдельные должности встречаются во многих странах, но должны основываться на объективных и разумных критериях, чтобы не стать необоснованным препятствием.
Общей тенденцией во многих развитых странах в последние десятилетия является смягчение возрастных ограничений.
Но тут важно отметить, что в их случае повышенный возрастной порог касается широкого круга избираемых мэров, включающих не только муниципалитеты, но и большие города. В этом отношении требование о достижении кандидатом в сельские акимы 25 лет выглядит завышенным и накладывает необоснованное ограничение на участие в выборах молодежи. Для сравнения, депутатом маслихата можно стать в 20 лет, а депутатом Мажилиса — в 25.
Возрастные требования для муниципальных кандидатов. Источник: Criteria for standing in local and regional elections CG/2015(28)7FINAL и собственные подсчеты.
На графике видно, что подавляющее большинство стран Европейского Союза установило возраст для кандидатов на муниципальных выборах на уровне 18 лет. Из ряда представленных стран выделяются только Польша, Словакия, Япония и Южная Корея.
В Казахстане действует трехуровневая система местного управления.
Первый уровень состоит из 14 областей и трех городов республиканского значения.
Второй уровень — из 161 сельских районов, 16 городских районов, 37 городов областного значения.
В третий уровень входят 47 городов районного значения, 26 поселков, 2 297 сельских округа и 82 села. Лежащая в ее основе «матрешечная» модель административно-территориального устройства — наследие давно изжившей себя командно-административной системы управления СССР.
Проблема данной системы заключается в сильной раздробленности третьего уровня управления, то есть создано много отдельных административно-территориальных единиц (2 452) на основе мелких населенных пунктов (малые города, поселки, сельские округа и села).
Все эти административно-территориальные единицы имеют существенные различия между собой по количеству населения и размеру территории. Из-за сильной раздробленности большинство из них не имеет шансов на самостоятельность и устойчивое развитие в случае реального расширения самоуправляемости. Их скудная налоговая база и низкий экономический потенциал не позволят им преодолеть финансовую зависимость от центрального бюджета.
В административном плане такие единицы (особенно на уровне села) не могут взять на себя весь спектр задач и компетенций, необходимых для экономического развития, не говоря уже о предоставлении качественных услуг населению. Время показало, что, за исключением небольшого количества городов и сел, при действующей модели административно-территориального устройства основная территория страны должного развития не получила, оставшись полностью дотационной.
Структуры местного управления в странах ОЭСР. Источник: Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) — международная экономическая организация развитых стран, признающих принципы представительной демократии и свободной рыночной экономики; OECD (2017), Multi-level Governance Reforms: Overview of OECD Country Experiences.
В связи с этим очевидно, что правительству необходимо было, в первую очередь, реорганизовать систему административно-территориального деления.
Она должна стать основой для развития эффективной системы местного самоуправления, прежде чем вводить выборы акимов. На примере стран ОЭСР можно сказать, что в поисках оптимального баланса между эффективным управлением (близостью правительства к населению) и развитием территорий, большинство стран ОЭСР используют двухуровневую систему административно-территориального деления.
Считаю, что Казахстан должен пойти аналогичным путем и через объединение небольших городов, поселков, сельские округов и сел третьего уровня сформировать более равнозначные по населению, территории и экономическому потенциалу муниципалитеты. В этом случае города республиканского значения и области формируют первый уровень администрирования, а муниципалитеты — второй. Они могут быть как городскими, так и сельскими в зависимости от состава. Районы, как промежуточное звено, необходимо полностью упразднить.
Муниципалитеты должны будут стать основной административно-территориальной единицей в системе местного самоуправления.
Объединяя в себе несколько экономически и территориально связанных населенных пунктов, они могут формировать более устойчивые в экономическом и финансовом плане единицы управления.
Из постсоветских стран удачным считается недавний опыт Украины, где в ходе децентрализации власти и реформы местного самоуправления 9 644 сел, 783 поселков и 458 городов были преобразованы в 1 469 громад (муниципалитет).
Оптимальное для Казахстана количество муниципалитетов может варьироваться в промежутке 350-600 единиц. Для сравнения, по численности населения Казахстан близок к Нидерландам и Чили, а по размеру территории — к Алжиру и Аргентине.
Если село обречено быть дотационным, то маловероятно, что там что-то появится только из-за процедуры выборности акима. Чтобы села были самодостаточными в финансовом и экономическом плане, мы должны пересмотреть модель, о которой говорилось ранее.
Поэтому выборности сельских акимов недостаточно: реорганизации должна подвергнуться вся модель первичного управления. Вместо многочисленных и отдельных сел, сельских округов и поселков и всего третьего уровня должны появится муниципалитеты. Как это было в Украине, Южной Корее, Японии и в большинстве европейских стран
В эти новообразованные административные единицы и должны передаваться полномочия по экономической, финансовой деятельности, вопросы распоряжения землей, оказания услуг населению.
И вопрос с землей (аренда и рыночные отношения) должен решаться на местном уровне населением муниципалитетов.
Как вы видите, нужна всесторонняя реформа для организации лучшей жизни населения и эффективного управления территориями. И начать её следует с формирования институциональной и правовой основы местного самоуправления, в том числе, c совершенно новым административно-территориальным делением. Выборы в органы местной власти будут производной составляющей от выбранной модели местного самоуправления: «Принцип местного самоуправления определяет местный орган власти, как выборную территориальную единицу со своим политическим измерением и собственными полномочиями».
Для закрепления этого принципа следует внести существенные поправки в действующую Конституцию или принять совершенно новый основной закон страны.
И уже на его основе разработать сопутствующую законодательную базу для местного самоуправления. Муниципальный уровень должен получить полноценные органы управления в виде избираемого через одномандатные округа сильного маслихата, а также напрямую или косвенно избираемого акима.
Получай актуальные подборки новостей, узнавай о самом интересном в Steppe (без спама, обещаем 😉)
(без спама, обещаем 😉)
