Парламентская реформа: что изменится в политической системе Казахстана

8 сентября президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев предложил провести парламентскую реформу и упразднить верхнюю палату — Сенат. Редакция STEPPE разбирается, насколько реформа способна упростить законодательный процесс, повысить его прозрачность и сократить бюрократические барьеры.

Что такое Сенат?

Государственная власть в Казахстане представлена тремя ветвями — исполнительной, законодательной и судебной. Главным органом законодательной власти является Парламент, который состоит из двух палат — Мажилис (нижняя) и Сенат (верхняя). 

Согласно последним изменениям Конституционной реформы 2022 года, Мажилис состоит из 98 депутатов, 68 из которых избираются по партийным спискам (то есть, избиратель голосует за партию, а не за конкретного кандидата), 29 избираются по одномандатным территориальным органам (избиратели голосуют за определенного кандидата). Срок полномочий депутата Мажилиса — 5 лет.

Сенат состоит из 50 сенаторов. 40 человек избираются депутатами маслихатов (местный представительный орган власти, своего рода мини-парламент области и города) каждой области и города республиканского значения и Астаны, а 10 человек (5 из которых предлагаются Ассамблеей народа Казахстана) назначаются по представлению Президента. Срок полномочий сенатора — 6 лет, при этом половина Сената переизбирается раз в 3 года. 

Международный опыт

В США законодательная власть принадлежит Конгрессу, состоящему из Сената и Палаты представителей. Сенат (100 членов) представляет штаты, а Палата (435 членов) — население. Законопроект должен пройти обе палаты, после чего поступает президенту для подписания или вето. Такая система сдержек и противовесов обеспечивает баланс между ветвями власти и не позволяет сосредоточить полномочия в одних руках. Во Франции парламент также двухпалатный: Национальное собрание, которое избирается напрямую гражданами, и Сенат, представляющий территории. Большинство законопроектов вносит правительство, но решающую роль играет Национальное собрание, особенно в случае разногласий с Сенатом. Принятые законы подписывает президент, а их конституционность контролирует Конституционный совет.

Две палаты в парламенте в США и Франции обусловлены несколькими факторами. В США отцы-основатели хотели сбалансировать неравенство между штатами — если количество депутатов в нижнюю от каждого штата определялось количество жителей штата (что давало преимущества в голосах более крупным штатам), то в Сенат идут только 2 человека от каждого штата.

К тому же было желание создать более зрелый орган власти который не поддавался к быстро меняющимся общественными настроениям — поэтому сенаторы изначально не избиралась напрямую и им давали более долгие сроки полномочий. Во Франции была схожая причина —необходимость более устойчивой палаты парламента которая представляла бы интересы регионов которые могут сильно отличаться от друг друга.

Если рассматривать наших соседей, то Узбекистан также имеет двухпалатный парламент, где часть сенаторов назначается президентом, что позволяет сохранять определенный контроль над законотворческим процессом. В Кыргызстане после последних конституционных изменений парламент снова стал однопалатным. Депутаты Жогорку Кенеша (Верховного Совета) избираются по схожей системе с нашим Мажилисом — часть идет по партийным спискам, но существенная часть избирается напрямую по одномандатным округам. 

Если Казахстан вернется к однопалатной системе, то новый парламент будет больше всего похож на кыргызстанский Жогорку Кенеш — с важной разницей того, что все наши депутаты будут идти по партийным спискам.

Как появился Сенат и что он делает?

Первый парламент независимого Казахстана был однопалатным. Идея двухпалатного профессионального парламента появилась перед принятием нынешней Конституции в 1995 году. Первый президент Назарбаев столкнулся с проблемой того что депутаты парламента на тот момент (тогда — Верховный Совет) имели основную работу (на предприятий, заводе и т.д.), и их деятельность в парламенте было совмещена с ней.

Во-вторых, отсутствие понимание работы госаппарата и экономических принципов часто приводило к принятию популярных в народе законов, которые однако было невозможно исполнить в реальности. В своей книге Назарбаев упоминает случай, когда депутаты Верховного Совета утвердили закон о выходе на пенсию трактористов и доярок в 45 лет — однако необходимых средства для обеспечения выполнения этого закона на тот момент не было. Поэтому в проекте новой Конституции появился Сенат — верхняя палата нового профессионального (депутаты не совмещают свою деятельность с другой работой) парламента.

У казахстанского Сената есть две основные роли. Во-первых, Сенат всегда подразумевался как более зрелая и сбалансированная палата которая должна работать своего рода фильтром внутри Парламента. Мажилис избирается гражданами напрямую, и учитывая короткий срок существования политических институтов независимого Казахстана и их сравнительную незрелость, ожидалось что поспешные и потенциально непродуманные (а может и популистские) инициативы нижней палаты будут фильтроваться более опытной верхней палатой. Эта идея отражена в требованиях для сенаторов — кандидат должен иметь высшее образование, не менее 5 лет стажа работы и быть не моложе 30 лет. В Мажилис же можно избраться с 25 лет, при этом не имея высшего образования и опыта работы. К тому же система избрания сенаторов часто подразумевает наличие определенного управленческого опыта — как указано выше, их выбирают члены маслихатов, и зачастую кандидаты приходят из крупного бизнеса или (квази)государственной структуры. 

Во-вторых, Сенат представляет президентскую власть в Парламенте. 10 сенаторов назначаются президентом, в том числе и спикер — второй человек в государстве после президента. Кандидатура спикера номинируется президентом и должна быть утверждена общим голосованием Сената, однако за всю историю этого института не было случая когда мнения сенаторов разошлись с мнением президента.

Теоретически, эти 10 сенаторов должны обеспечивать учет общенациональных интересов (которые не всегда совпадают с интересами регионов) а также представлять точку зрению президентской (исполнительной) власти в законодательной ветви. Дополнительная функция Сената — представление интересов каждой области и города республиканского значения, однако учитывая унитарность (сильная центральная власть) Казахстана, а также отсутствие сильных культурных (как например в США или во Франции) различий между регионами, эта роль не считается главной. 

Что означает возвращение к однопалатному Парламенту?

Во-первых, в теории это должно привести к существенному сокращению расходов на Парламент. Каждый сенатор получает установленное законом жалование — на 2024 год оно составляло в среднем 1 132 500 тенге. Дополнительно сенаторы имеют право на служебную квартиру, офис, аппарат, покрытие служебных расходов в командировках и лечебные пособия. В случае успешного прохождения предложения президента на референдуме, все эти расходы будут убраны — при условии того, что новый парламент не прибавит дополнительно такое же количество новых депутатов.

Во-вторых, законы будут приниматься быстрее. На данный момент любой законопроект должен пройти в трех чтениях в Мажилисе, после чего отправляется на рассмотрение в Сенат где может быть одобрен, отклонен, либо вернут в Мажилис на доработку. В зависимости от самого законопроекта и его общественного резонанса, и поэтому весь процесс может занимать несколько месяцев. Учитывая предлагаемый формат нового парламента, в теории законы должны будут приниматься быстрее чем сейчас. 

Во-третьих и это самое важное — все депутаты будущего парламента будут избираться по партийным спискам. Это ключевая деталь в послании президента, и это означает, что с идеей голосования за самих кандидатов, а не их партии покончено. На практике это означает, что все кандидаты будут утверждаться партией, и это неизбежно ведет к усилению контроля партией над всеми депутатами. Если в 2022 году идея избрания по одномандатным округам подавалась как прорывная демократическая инициатива, то сейчас отсутствие фильтра и контроля в виде Сената видимо возвращает нас к прежней системе. 

Зачем это нужно?

Давайте будем честны — точный и полный ответ на этот вопрос может дать всего несколько людей в стране. Однако эту инициативу можно рассматривать с двух призм которые не противоречат друг другу.

Во-первых, можно утверждать что 30 лет с момента появления Сената привели к более зрелому политическому обществу в Казахстане. Об этом говорил и сам президент Токаев. Если общество готово к зрелой политической дискуссии, то в какой-то степени можно утверждать что необходимость в фильтре и контроле парламента постепенно уходит.

Во-вторых, возможно мы видим предварительную подготовку к транзиту власти. Президент Токаев неоднократно заявлял что у него нет желания оставаться на должности после окончания его нынешнего срока полномочий в конце 2029 года.

Такого и требование нынешней Конституции. При любом транзите власти роль законодательного органа возрастает многократно — а иметь дело с однопалатным парламентом легче чем с двухпалатным. К тому же, наличие контроля в виде избрания по партийным спискам создает более благоприятные условия для транзита. Эти две точки зрения могут органично сосуществовать —однако их правота/неправота будет показана временем.